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深圳药品集团采购改革试点遭遇《反垄断法》

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更多 作者:scmnews 发布于:2017-04-11 11:08
       7日,国家发改委官网发出《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》一文,引起社会广泛关注。公告指出,根据企业和行业协会反映,国家发改委会同广东省发改委对深圳市卫计委在推行公立医院药品集团采购改革试点过程中,涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的行为进行了调查。国家发改委认为,该改革试点导致深圳公立医院药品集团采购市场只有一家经营者,没有竞争,破坏了药品市场正常的竞争秩序,也违背了药品生产企业自主选择配送企业的规定。

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        10日下午,深圳市卫计委回应表示,市卫计委已向调查组呈交了整改报告,整改思路和措施得到了调查组的认可,目前已执行3项整改措施,确保公立医院药品采购自主权、确保选择药品配送企业自主权,以及确保药品生产企业自主权。市卫计委表示,将边整改边完善,有序推进深圳市公立医院药品集团采购改革试点的后续工作,而第二批集团采购目录的药品也于近期完成谈判议价工作。

        违法 导致药品采购市场只有一家经营者

        经查,深圳市卫计委存在三个方面违反《反垄断法》的行为。首先是只允许一家集团采购组织(经遴选为全药网药业)提供药品集团采购服务。其次,限定深圳市公立医院、药品生产企业使用全药网药业提供的服务。第三,限定药品配送企业由全药网药业指定。

        公告指出,深圳市卫计委的上述做法违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争”、第三十二条“行政机关不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”等规定,构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

        国家发改委认为,各个集团采购组织之间存在竞争,才能提供更好、更有效率的服务。深圳市卫计委通过遴选,从符合资质的企业中确定一家集团采购组织,使其他有能力、有意愿提供药品集团采购服务的经营者被排除在外,导致深圳市公立医院药品集团采购市场只有一家经营者,没有竞争,也破坏了药品市场正常的竞争秩序,也违背了药品生产企业自主选择配送企业的规定。

        争议 改革采购模式降药价打破既有利益格局

        作为全国首批17个医改试点城市之一,继率先推行公立医院药品“零加成”后,深圳推进药品采购改革,降低药品虚高价格。2016年7月1日,经深圳市政府同意,深圳市卫计委下发了《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》的通知,率先启动公立医院药品集团采购改革试点探索。改革的目的是把降低药价作为深化医改的突破口,在保障临床用药需求和药品质量的前提下,进一步降低药品采购费用,为医疗服务价格改革腾出空间。

        为了避免“唯低价”,在改革方案出台后,深圳市卫计委组织了临床和药学等方面的专家,制定了集团采购药品目录、药品质量层次划分规则、药品剂型整合规则等操作细则,按照“先评质量、再比价格、保障供应”的原则,兼顾深圳市医疗机构临床用药习惯和市民用药习惯,遴选出质优价廉的药品。

        根据要求,从2016年7月起,通过推行药品集团采购,实现药品采购总费用降低30%以上。争取到2017年,全市公立医院药品收入占业务收入的比例下降到27%以内。据当时的测算,2015年全市公立医院药品采购总费用接近79亿元,如果能实现下降30%以上这个目标,全市公立医院药品采购总费用一年将至少减少20亿元。

        “深圳市卫计委的目的很明确,就是降药价,如果再不对原来的药品采购模式进行改革,药品虚高的价格就永远也降不下来。”深圳某三甲医院相关负责人说,深圳作为医改试点城市先行先试,但因为打破了原来的利益分配格局,反对声和造成的动静很大。

        3月30日,在深圳市举办的2017年全市医改政策培训班上,市卫计委透露,深圳委托第三方药品集团采购组织,在保障药品质量安全,并明确采购总费用降幅目标的前提下,已为全市25家公立医院提供“团购”服务,实现“带量采购、以量控价”,在降低药品采购费用的同时,也为医疗服务价格调整腾出空间。目前,第一批478种紧缺药、低价药、小儿用药等临床保障用药已完成集团采购并开始供应。第二批包括化学药品、生物制品、中成药以及基础输液药物等638种集团采购目录药品已完成谈判议价工作。据初步测算,第一批药品综合降价15.8%,部分品种降幅达40%以上。

        整改 将不断完善药品集团采购模式

        对于国家发改委公开指出的药品集团采购改革试点违法行为,10日下午,深圳市卫计委回应表示,已于2016年12月,经广东省发改委向调查组呈交了整改报告,整改思路和措施得到了调查组的认可,目前已经执行3项整改措施。

        一是确保公立医院药品采购自主权。对药品采购平台的选择不作强制性限制,允许25家试点公立医院根据实际需要、药品价格等因素自主选择委托现有集团采购组织(即全药网药业)或在广东省平台采购,扩充采购渠道,促进市场竞争。

        二是确保选择药品配送企业自主权。药品配送企业不再由药品集团采购组织(以下简称GPO)单方指定。委托GPO采购的药品,其配送流程调整为药品生产企业从GPO遴选的入围药品配送企业中,自主选择若干家委托配送企业,供公立医院选择;或者公立医院可按照每个品规选择1家配送企业的原则,从中选择1家,确立委托配送关系。

        三是确保药品生产企业自主权。允许药品生产企业自主选择现有集团采购组织或其他采购平台向深圳市公立医院销售目录内药品。

        同时,按照边整改边完善的要求,深圳市公立医院药品集团采购改革试点后续工作也正在有序推进。第二批集团采购目录以化学药品、生物制品、中成药以及基础输液药物为主的药品已于近期完成谈判议价工作,经专家评审确定供应商并进行公示。

        市卫计委表示,深圳将持续修订完善药品集团采购改革制度设计和相关规则,不断完善符合市场运作规则的药品集团采购模式,使其符合《反垄断法》和《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的规定,推进药品集团采购模式的规范有序发展。同时,深圳将支持和引导符合条件的医药企业或其他机构发展成为GPO,使改革更加符合市场公平竞争原则

        ■声音

        广东省卫生计生委巡视员廖新波:

        政府应监管GPO而非介入采购事务

        “一开始我就判断深圳推行的GPO存在极大的政治风险,违反了市场规律进行行政干预,这与国家发改委价格监督检查与反垄断局调查作出的结论是一致的。”此次深圳药品集团采购改革试点“出事”似乎在广东省卫生计生委巡视员廖新波的意料之中。

        在他看来,GPO是一个很好的药品采购办法,但应在法律与市场法则下统一。深圳GPO无疑是省级招标的升级版,之所以把它们联系起来,因为它们的本质是一样的:政府控制的有限招标。相比之下,深圳是通过“市场”来操作平台,省级招标是政府自己来做,挂在一个国企平台上。但其共同点是“垄断很浓厚,行政干预很强”。由于缺乏市场竞争,很难达到“性价比最优”这一招标的初衷。事实上,深圳的GPO不是真正市场上的GPO,真正的GPO是GPOs——若干个GPO同时存在,形成竞争态势

        另外,GPO的存在无非就是为了控制药费、耗材等费用增长过快,现在医院的支付方不是政府,而是医保、保险和患者。因此,政府只能充当裁判之角色,制定公平的游戏规则和法律法规,监管GPO的行为,防止市场垄断,而不需要介入具体的产品价格、采购等细节事务中。

        深圳市卫计委公卫处处长兼医改办主任李创:

        深圳培育GPO是为全国医改探路

        “我们看待任何事情都不要仅仅看到事情的本身,而要放在医改的大局、总盘子中去考虑。”对于此次深圳药品集团采购改革试点的“风波”,深圳市卫计委公卫处处长兼医改办主任李创有自己的看法。

        他认为,当前药价虚高,过度用药成因复杂,需要多管齐下解决。对于公立医院来讲,通过理顺政府和医院的关系,推进医院管办分开、政事分开、人事薪酬、财政补助、医保偿付、价格管理等体制机制改革,让医院经营管理者责权利相统一,才能最终让医院的公益性价值导向与政府的要求、群众的要求相匹配。而公立医院综合改革后,采购药品权回归医院是必然。医院有了自主经营管理权,必然会自觉努力控制成本,GPO必然会应运而生。未来,药械GPO改革是方向,中国也会有几个超大规模的GPO组织出现。而医改应该坚持政府引导,深圳的改革是为全国医改在探路,深圳培育GPO,这是在培育一种新制度、新模式。

        南方日报记者 向雨航 通讯员 深卫信
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沙发#
作者:scmnews 发布于:2017-06-14 09:45
如何在我国推行药品GPO是一个亟待研究和解决的课题
        今年4月,国家发改委会同广东省发改委,对深圳市卫计委推行公立医院药品集团采购改革试点进行调查,认定其违反了《反垄断法》“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争”“行政机关不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”等规定,构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

        选定1家“GPO”构成限制竞争

        华中科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心陈昊介绍,GPO采购的本质通过整合订单、优化供应链来提高采购效率、节约成本。在美国,GPO每年能为医疗机构节约5%——8%的采购费用,源于节约成本的内生动力,几乎每家医疗机构都会用利用GPO进行药品、医疗设备、耗材等的采购

        作为采购服务机构的GPO组织,其最主要收入来源为向厂商收取合同管理费既佣金,通常是合同交易额的一定百分比,此外还向采购方(医疗机构)收取固定金额的会员费等。GPO收益的多寡取决于其促成交易的效率、平台上的会员数量及与厂商之间的谈判实力。

        2016年7月,深圳市启动公立医院药品集团采购改革,经过遴选确定1家药品经营企业(深圳市全药网药业有限公司)作为第三方集团采购组织,负责全市公立医院的药品集中、带量、限价采购,并与公立医院、其他药品生产经营企业建立药品采购和配送协同机制。

        该市在改革目标中提出,试点期内集中采购的药品总费用,比2015年在广东省药品电子交易平台上采购同等数量品规的药品总费用下降30%以上;到2017年,全市公立医院药品收入占业务收入的比例下降到27%以内;医药领域不正之风得到遏制;药品供应保障能力得到增强。

        此次国家发改委调查认为,深圳市卫计委通过遴选从符合资质的企业中确定1家集团采购组织,使其他有能力、有意愿提供药品集团采购服务的经营者被排除在外,导致深圳市公立医院药品集团采购市场只有一家经营者,没有竞争;限定深圳市所有公立医院只能通过全药网药业的服务,不能在省级药品集中采购平台上自行采购;变相限定药品生产企业只能通过全药网药业向深圳市公立医院销售目录内药品,不能通过省级药品集中采购平台销售等做法,破坏了药品市场正常的竞争秩序。

        国家发改委表示,深圳市卫计委的做法违反了《反垄断法》相关规定,构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。集团采购组织受医院委托代为购买所需药品、提供团购服务,凡符合国家规定资质、能够为医院提供团购服务的经营者,都可以平等进入深圳市公立医院药品集团采购市场;各个集团采购组织之间存在竞争,才能提供更好、更有效率的服务。

        对现有利益格局产生巨大冲击

        陈昊表示,美国的GPO采购产生于完全市场化的环境,“由于医疗机构作为采购方在交易中处于强势地位,为防止竞争不充分或垄断,政府对GPO采购做出了诸多限制措施,比如同一家医院应有不止一家GPO供货,禁止医疗机构面向单一GPO进行采购,以形成有效的竞争市场”。

        “虽然深圳市最初设计了市场化程度较高的GPO遴选原则,但在实际执行过程中难免受到非市场因素的影响。”一位知情人士透露,2016年年初,深圳海王集团下属全药网药业承诺“药品总费用比2015年在广东省平台上采购同等数量品规的药品总费用下降30%以上”;随后在该市组织的GPO遴选中,全药网药业毫无悬念地当选深圳市GPO组织。全药网药业的收益模式也并非收取佣金或会员费,而是在药品供应链上赚取30%以外的差价。

        该知情人士表示,简单直接地将药品费用降低30%,使不少药品产生新的全国最低价格;“全药网”由一家从业企业“异化”成全市独家GPO,“这两点足以对医药市场现有利益格局产生巨大冲击,动了不少人的奶酪,这也是深圳GPO采购引起强烈反弹的直接原因”。

        国家发改委表示,成熟市场经济国家的实践证明,药品集团采购模式能够有效降低药品采购价格,节省医疗开支,减轻患者负担,而药品集团采购组织之间的公平竞争是实现上述目标的关键之一

        上海市卫生发展研究中心常务副主任金春林认为,国家发改委根据有关上位法律、法规与政策,对深圳GPO采购模式指出三条违法行为没有问题。“GPO采购的主体是医院,GPO的产生也应由医院共同推举或主办,医院可以选择自愿参加;政府不应强制医院参加;更不应强制医院只能从其指定的GPO组织采购,也不可剥夺药品生产企业自由选择销售渠道和自由选择配送企业的权利”。

        市场化GPO模式难以直接套用

        4月10日,深圳市卫生计生委对此事回应称,该市目前已完成了相应整改措施,对药品采购平台的选择不作强制性限制,允许试点公立医院根据实际需要、药品价格等因素自主选择委托现有集团采购组织(即全药网药业)或在广东省平台采购,扩充采购渠道,促进市场竞争;药品配送企业不再由GPO单方指定;允许药品生产企业自主选择现有集团采购组织或其他采购平台向深圳市公立医院销售目录内药品。事实上,深圳市卫计委早在2月就已公开发布通知,将相关整改措施予以规范,目前相关文件已经执行。

        深圳市卫生计生委表示,为避免“唯低价”,在改革方案出台后,深圳市卫计委组织了临床和药学等方面的专家,先后制定了集团采购药品目录、集团采购药品质量层次划分规则、集团采购药品目录剂型整合规则等操作细则,按照“先评质量、再比价格”的原则遴选出质优价廉的药品保证供应。

        按照“边整改边完善”的要求,深圳市公立医院药品集团采购改革试点后续工作正在有序推进。目前,第一批集团采购目录以紧缺药、低价药、小儿用药等临床保障用药为主的403种药品已完成采购并开始供应。第二批集团采购目录以化学药品、生物制品、中成药及基础输液药物为主的药品已于近期完成谈判议价工作,经专家评审确定供应商并进行公示。

        金春林强调,在目前药价虚高普遍存在的环境下,通过GPO以量换价,降低药品价格有着重要的现实意义。“这一过程应更强调医院作为釆购主体的作用,通过GPO釆购降低价格产生的收益,应在让利老百姓和医保基金的基础上,使医院也分得一部份利益,只有这样GPO才能可持续”。

        陈昊表示,我国医疗领域的行政主导格局决定了我国的GPO难以直接套用美国完全市场化的GPO模式,“药品采购的主导权应该回归医疗机构,但我国的药品采购又是一种事实上的政府采购,如何处理两者之间的关系,是各地药品采购部门和GPO面对的一个深刻课题”。
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