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我国政府电子化采购的发展现状及对策

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更多 作者:scmnews 发布于:2015-12-18 18:27
随着电子商务的迅速发展,政府电子化采购已成为一种发展趋势。目前我国政府电子化采购方面存在着采购信息网上公开不规范、实际采购程序与电子化采购程序不相符、电子化采购技术与政府采购制度不匹配等问题,应在借鉴欧美及韩国相关经验基础上,加快中央和地方采购平台的建设,协调顶层设计与采购制度的关系,完善政府电子化采购的相关法律法规,构建政府电子化采购绩效评估体系,共同促进我国政府电子化采购的规范发展。

       政府电子化采购是利用电子通信和网络技术,以计算机网络为媒介来完成政府采购的申报、审批、发布采购公告、招标、开标、评标、签订合同等一系列程序。欧美等发达国家在20世纪90年代开始探索建立政府采购电子商务平台,最新版的WTO《政府采购协定》(2012)鼓励使用电子方式的政府采购并制定了电子方式采购的原则和程序要求。近来,京东、阿里巴巴、苏宁易购等电商企业力推政府采购电商化,旨在我国政府采购信息化建设的基础上,进一步对我国政府电子化采购进行全面的流程再造,统一的电子化政府采购蓄势待发。
        一、我国政府电子化采购的发展现状

        国家财政部公布的数据显示,2013年全国政府采购金额为16381.1亿元,比2012年增加2403.4亿元,增长了17.2%(参见图1)。在货物、工程、服务三大采购对象中,服务类采购继续保持快速增长态势,同比增长26.4%。


        

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        图1 2006—2013年政府采购规模

        自1996年我国就已经开展了政府电子化采购的试点工作,原机械电子工业部开通了第一家中国网上政府采购的网站——“中国招标在线”。财政部在2000年12月31日创办“中国政府采购网”,随后逐步健全了全国互联互通的评审专家库、供应商库、商品信息库和代理机构库,实现数据的交换共享。近年来,相关部门加大政府电子化采购力度。2014年9月1日,中央国家机关的政府采购平台(中央政府采购网上商城)正式上线,通过网上采购,提高了政府采购透明度,实现政府采购商品“市场可买、价格可比、便捷高效、公开透明”目标。

        近年来地方政府也陆续与电商开展采购合作。例如,2014年3月,浙江省财政厅、浙江省政府采购中心与阿里巴巴集团联合宣布,浙江省政府采购与阿里巴巴集团旗下采购批发平台1688进行全面战略合作,浙江政府采购专区正式在阿里巴巴1688网站政府“阳光采购”平台上线亮相;4月,上海市政府采购电子集市成功对接史泰博、晨光和1号店3家电商平台;8月,四川省宣布自9月1日起全面取消政府采购协议供货,取而代之的是实行“网上竞价和商城直购”;9月,深圳市宣布,自9月15日起深圳市本级各单位采购小额零星商品可通过京东、史泰博两家电商平台选购,享受政府采购折扣价。政府采购电子化趋势越发明朗,政府采购电子化业务不仅仅是提供产品,更侧重于提供采购方案,从而实现对政府采购整个业务流程的再造。

        二、我国政府电子化采购发展中存在的问题

        1. 采购信息网上公开不规范

        公众监督政府采购行为的重要途径是政府采购网站上公开的采购信息。一般来说,公开采购和集中采购的相关信息在采购平台上都是公开的,这就给普通民众、新闻媒体及供应商等提供了民主参与政治的机会。随着质次价高、天价采购、效率差等现象日益受到公众关注,由个别现象引发的政府公信力下降、政府信任危机等问题,成为威胁社会和谐稳定的不良因素。我国《政府信息公开条例》以公开为原则,以不公开为例外。对于公开采购和集中采购而言,有关部门公开采购信息和招标信息是他们必尽的义务,但是个别部门宁愿铤而走险地略过相关的采购程序,也不愿公开与之相关的采购信息,这充分反映出现代技术设备所带来的民主化和传统采购程序之间脱节的问题。

        2. 实际采购程序与电子化采购程序不相符

        传统采购程序的不足之处是显而易见的,相对而言,电子化采购平台的一些优势如便捷、迅速、高效、透明等,可对实际采购程序形成良好的修正和补充作用。然而,现实生活中还是存在着不计其数的限制性因素,如采购平台对接不顺畅、传统政府采购的程序漏洞、组织思维惯性、采购平台的用户素养不高等。大多数电子化采购平台没有能够发挥其原来设想的功能,甚至出现了设施闲置的现象。而受到项目建设的前期成本和组织绩效的影响,政府电子化采购平台存在着静态发布信息、线上线下不一致、供应商和采购方互不联通等问题。产生这些问题的原因,究其根本,并不是采购平台该不该建设,而是如何建设的问题,应将电子化采购平台有效嵌入政府采购程序中,逐步实现采购平台和采购程序相匹配。

        3. 电子化采购技术与政府采购制度不匹配

        目前,我国虽然出台了《中华人民共和国电子签名法》《电子认证服务管理办法》等配套法律,但这两个法律均未涉及政府电子化采购,关于政府采购信息公布的合法性、网上采购程序的合法性、政府采购合同的有效性、电子化采购的安全性等政府电子化采购中重要问题的法律规定仍不完善。目前,我国政府正在进行加入国际政府采购协议缔约国的谈判事宜,由于相关的电子化采购平台并未有效嵌入政府的采购程序之中,并且政府采购行为和电子化采购技术之间的关系缺乏相关制度的明确规定,决定了我国的政府电子化采购与国际是脱轨的。

        在某种程度上,法律规范与实际情况脱节会导致一系列问题。采购制度的不健全可能导致网上采购信息公开不规范、电子化采购平台和实际采购程序不匹配等问题。而且各级政府电子化采购平台的标准并不统一,呈现出分散化、技术标准混乱、数据格式不规范、相关功能不明确等问题,政府电子化采购存在静态发布、局部推动等现象。上述不同层面的互动障碍均表现出电子化采购技术和政府采购行为匹配关系的不确定性。在两者匹配关系的不确定性逐渐增加的前提下,无论是电子化采购技术用户的个体行动策略,还是局部利益冲突,抑或政府采购绩效的盲目追求,都将阻碍我国政府电子化采购的整体发展。

        三、国外政府电子化采购发展状况

        1. 韩国

        韩国政府的文件处理已经实现了完全数字化。韩国政府统一建立了两大数据中心:大田中心和光州中心。整个政府98%的行政信息都保存在这两大数据中心,并且还在各领域实现了数据共享。[ 1 ]在韩国,可以利用互联网处理的政务占总数的36%。韩国于2003年提交材料至联合国参与全球电子政务的评估,当年排名第13位。2008年跃升至第5位,2010年跃居世界第1位。韩国唯一的公共采购窗口KONEPS(KoreaOn-line E-Procurement System)于2002年10月投入使用。KONEPS系统的功能由4个部分组成:电子商场、电子招标、电子合同和电子支付。2005年以后,功能得到进一步扩大,包括了移动终端招标和投标功能、智能产品目录系统、在线购物商场和手机投标等内容。

        2. 美国

        美国实行的是分散采购。在《联邦采购条例》的统一管辖下,联邦政府各部门分别建立各自的政府采购电子服务平台,各州政府按照各自的相关法律,建立自己的门户网站和政府采购平台,并自行管理。除此之外,美国还有许多自行开发的信息服务平台,为企业、个人和供应商提供采购信息服务,[2 ]这些平台的开发主体都是企业、民间组织及公共部门。美国没有在全国范围内建立联邦级的政府采购网站,但是有链接平台。州和地方一级的采购中心都是自行建设的,它们一般只为某一特定的区域提供服务。在政府采购代理企业的层面上,有专门的招标采购网站:第一政府网站(www.firstgov.com)。该网站提供了超过5100万个链接,这些链接不仅涉及美国联邦、各州及各县市的招标采购信息,还涉及国外各级政府的招标采购信息。[ 3 ]成功的专业招标采购网站都是第三方开发的网站,这些第三方网站无一例外都是企业或者是政府采购代理机构开发的,如美国标讯和Comm-PASS网站,它们都提供公共及政府部门招标采购信息,并对这些信息归纳、发布、咨询与分析,还提供相关业务的培训及双向评估工具,对应标者自动进行分析,将信誉最好、最有可能中标的竞标者置于优先考虑栏内,然后再进行详细核查。一旦签订合同,供应商将为其用户提供一份网上商品目录,以供浏览、交易,同时在网上进行电子支付也极为便利。

        3. 欧盟

        欧盟将政府公共采购置于法律的严格保护之下,政府的公共采购必须符合《公共服务指令》《公共事业指令》的相关条款,在欧盟的官方杂志及欧盟委员会的计算机信息系统《电子招标日报》上公开各项信息是保障各方权益的有效手段。无论是在竞争性招标、授予合同还是举行设计竞赛时,缔约机构必须在这些媒介上发布公告。欧盟的电子化采购主要有四种模式,选用哪种模式取决于不同国家的制度和管理结构,[4 ]它们的主要区别在于是否有强制性国家采购平台。韩国、美国和欧盟的政府电子化采购平台的比较可参见表1。

        表1 国外政府电子化采购平台比较
        

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        四、推动我国政府电子化采购的对策建议

        1. 加快中央和地方采购平台的建设对比国外政府采购电子化的发展模式,并结合各国的历史文化背景可知,欧美电子化采购制度的精髓是尊重各个国家和地区的文化习俗及崇尚自由的理念。相比之下,韩国政府电子化采购采取的是顶层设计模式,即由上而下推动电子化采购的实行。相比较而言,我国更适合于韩国模式,应结合我国的国情,科学构建政府电子化采购平台。

        我国政府电子化采购平台应由政府统一规划,将政府数据库和供应商数据库两个大型数据库作为平台运行的支柱,信用、搜索、市场和支付构成了电子商务的四大要素。[ 5 ]采购平台在民营领域已经获得了较大的发展,该平台是借鉴了韩国政府主导的思想,基于电商化的四大要素,参考民营领域采购平台的发展而设计的。在此基础上,可将政府采购平台的功能拓展为信息搜索、交易双方、信用体系、支付体系、监督系统、半集中半分散的物流采购系统(参见图2)。

        

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        图2 我国政府采购电子化平台构想

        2. 协调顶层设计与采购制度的关系

        我国的国情决定了政府电子化采购应该采用由上而下政府主导的形式进行。在平台建设上,政府要发挥宏观的领导作用。首先,政府采购平台的完善要重新进行规划。我国现在虽然已经建立了全国统一的政府采购网站——中国政府采购网(http:www.ccpg.gov.cn),但其功能还远未完善。目前该网站的功能还局限于政策法规的发布,让公众了解招投标及供应商和产品的信息。此外,还发布小部分的招标信息和中标信息,但仅局限于政府小规模办公用品的采购,对于其他需要采购的大宗工程类项目以及服务类的项目还没有涉及。而且,发布这些招标信息的城市多是一些大城市,小城市的采购项目还没有挂到网上。

        政府推动顶层设计,必须重新规划中国政府采购网,完善其系统功能,使之真正成为全国性的政府采购门户网站。同时,对于地方自建的政府采购网站,可由中国政府采购网链接,形成中央统一规划、地方自建的全方位网络采购系统。在政府采购电子化的过程中,政府自上而下的推动作用不可忽视,但由政府主导的电子化平台的建设不应该只考虑政府自身办公的便捷性,更多地应考虑用户的操作习惯、行为习惯、文化背景、法律规则等因素,为用户创造一个丰富实用的操作系统。[ 6 ]当前采购网站的系统功能设置仅仅局限于网站栏目、信息共享这样的简单功能,而为了使多元行动者参与到技术系统中,还应该包括用户角色、权限界定、权责匹配、数据存储等诸多功能。政府采购电子化制度的设计要将更多的精力放在采购平台的顶层设计上,这个目标能否实现,有很多因素需要考虑,包括对若干角色个体使用的理解、政府的采购流程以及组织流程等。

        相应的制度设计应该有利于规范参与者的行为,有利于更好地贯彻落实相关的政策法规。如今技术不断发展,政府的采购制度也日益完善,二者应共同发挥对政府采购参与者的规范作用。采购技术与政府采购制度相辅相成,在进行采购平台的建设时,要综合考虑二者的相互影响。政府采购相关部门在进行制度设计时要遵循现代采购技术的发展路径,技术顶层设计者在进行平台设计时要切实考虑政策法规的落实执行。同时,在政府采购全过程中还必须建立一整套中立的监管和评估体系。

        3. 完善政府采购电子化的相关法律法规

        我国在2002年6月通过了《中华人民共和国采购法》,于2004年8月通过了《中华人民共和国电子签名法》,但是对政府采购的电子化几乎没有涉及,经修订的政府采购法对电子签名的相关认证程序也没有规定,而且对认证方和受认证方的合同事宜也没有做出相应规定。2014年12月31日通过的《中华人民共和国政府采购法实施条例》对电子化采购的内容依旧没有涉及,这表明我国现阶段关于电子化采购的立法还很不成熟。所以要尽快建立一整套完善的电子化采购法律体系,为政府的电子化采购提供法律依据。

        4. 构建政府采购电子化的绩效

        评估体系

        完善的评估指标体系应包括经济性指标、效益性指标、效率性指标,不应将政府采购资金节约率作为唯一的评价指标,而应综合所有因素使政府的电子化采购得到客观评价。如果单纯追求资金节约率,会带来很多问题,不仅会为官员的腐败提供契机,同时也难以保证所购买的商品、服务和工程的质量,为日后的安全带来隐患。

        政府电子化采购在中国尚处于起步阶段,各项平台设施的建设都不完善。我国政府要加强在政府电子化采购整体方面的把控,不仅要关注在整体方面的体系构建,还要综合考虑诸多细节因素。就目前的状况来看,国内电子化采购的相关研究仅仅停留在观点上,真正进行体系构建的研究还很少,与此相关的评估体系也处于空缺状态。但是在国外,尤其是2002年以后,政府电子化采购如雨后春笋般发展起来,我们可以借鉴国外的经验,建立适合我国的政府电子化采购体系和评估体系。

        *本文受教育部人文社会科学规划项目“考虑任务异质性的众包竞赛绩效影响因素及其作用机理研究”(项目编号:15YJA630064)的部分研究成果。

        参考文献:

        [1]冯永琴,尹彦,张晓瑞.韩国电子政府采购系统标准化建设初探[J].标准科学,2014(11):84-87.
        [2]刘慧. 美国、加拿大电子采购平台建设情况及启示[J].中国政府采购,2010(3):66-67.
        [3]吕汉阳.国际视野:电子化政采平台五彩纷呈[J].招标采购管理,2013(6):12-17.
        [4]Costa A. A.,Arantes A.,Tavares L. V..Evidence of theImpacts of Public E-procurement:The Portuguese Experience[J].Journal of Purchasing and Management,2013(4):238-246.
        [5]Ozbilgin I. G.,Imamoglu M. Y.. The Impact of Dynam⁃ic Purchasing Systems in the Electronic Public ProcurementProcesses[J].Procedia Computer Science,2011(3):1571-1575.
        [6]Walker H.,Brammer S..The Relationship between Sus⁃tainable Procurement and E-procurement in the Public Sector[J].International Journal of Production Economics,2012(1):256-268.
作者简介:田剑(1971—),男,安徽省蚌埠市人,江苏科技大学经济管理学院教授,硕士生导师,主要研究方向为电子采购机制设计。
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