从交易中心采购新规看集中采购机构的走向

在日前印发《关于公共资源交易中心开展政府采购活动有关问题的通知》中,财政部提出,交易中心在政府采购活动中,不得在法定程序外新设登记、报名、备案、资格审核等程序,限制或阻止采购代理机构、供应商进入本地的政府采购市场;不得违规组织对评审活动进行现场监督,干预政府采购评审结果;遵循非营利性的原则,不得对采购代理机构、供应商违规收取费用,也不得要求采购代理机构或采购人对现场监督人员支付评审费、劳务费等报酬,增加政府采购成本。

广东省政府采购中心主任孔刚:根据《政府采购法》第十六条的规定,集中采购机构是依法设立的具有独立法人资格的政府采购操作机构,负责接受委托、编制采购文件、发布采购公告、接受供应商报名、组织开评标、发布中标(成交)结果等工作,并根据委托监督合同签订、履约验收等环节。

为了规范流程和统一运作,集中采购机构甚至可以与其他社会代理机构一样,其组织采购活动时到交易中心进场操作。相信经过十多年改革发展的集中采购机构可以从容应对这样的挑战,因为追求公开透明是其工作目标之一。

湖北省政府采购中心副巡视员徐进:集中采购机构是政府设立的执行机构,是《政府采购法》的执行主体之一。全国很多集中采购机构实行参照《公务员法》管理,这从侧面说明集中采购机构的准行政性特质。

政府采购在发达国家已有两百多年的历史,我国政府采购制度改革只有十多年,WTO《政府采购协定》(GPA)谈判正在进行中,从实践情况看,保留集中采购机构的独立法人地位,并将其作为政府采购政策的执行者和推动者,具有特殊的意义,在对外宣传上能够发挥积极的作用。

上海市政府采购中心高级工程师马正红:集中采购机构与交易中心的职能定位、业务操作模式、业务范围都有不同,应保留其独立的法人地位。首先,政府采购是一项独立的法律制度,已经形成一套独立完整的制度体系。其基本原则、运作流程和监管体系等均与其他公共资源交易活动不同,相互之间无法统一或者混同。

其次,集中采购机构是发挥政府采购政策功能的主体。政府采购操作本身应该属于公共财政职能的一部分,需要发挥政策功能,而不是仅仅完成采购任务。集中采购机构作为非营利事业单位,在操作项目时会更加注重发挥扶持中小企业、促进节能环保等政策功能。

再次,政府集中采购的主渠道作用无可替代。政府集中采购是扩大采购规模、形成批量效益、强化集中监管的有效模式,在政府采购中发挥着主渠道作用。集中采购机构作为依法设立的政府采购代理机构,其职责具有法定性,在强制执行政府采购法律制度方面的作用无可替代。

另外,政府集中采购属于公共财政制度框架体系的一部分。政府采购是为了强化公共支出管理而推行的一项制度,是财政预算管理的延伸和配套。政府采购在财政管理和资金运行过程中,上连部门预算,下接国库集中支付,是公共财政体系中的重要一环。

黑龙江省政府采购中心资深人士李迎玖:集中采购机构是依据《政府采购法》成立的,法律在给予其"非营利事业法人"定位的同时,还规定纳入政府集中采购目录的委托行为具有强制性和唯一性。

各级集中采购机构最大的体制优势就是按照"管采分离"原则而依法成立,运行多年来,市级以上基本实现监管和执行机构分设、职能分离,形成权力得到有效制约的监管体制和运行机制。

集中采购机构在运行机制上主要有三大优势:一是公共性。由于资金来源的公共性,使政府采购操作凸显公共职能。集中采购机构操作项目不收费,注重解决对供应商的倾向性和排斥性问题,更强调公平公正。二是公开透明度高。很多地方在推进采购全过程公开透明,加大各方面的监督力度,确保采购结果不受操纵和干涉。三是成为公共财政运行链条的重要组成部分。政府采购特别是集中采购上连部门预算,下接财政国库集中支付和资产管理系统,已经成为财政支出链条的重要组成部分,也是推进公共财政建设的重要一环。

中南财经政法大学教授、博士生导师王金秀:交易中心和集中采购机构既有紧密联系,又有区别。建立交易中心只是为了对各项各类分散分割的平台进行整合,而整合平台可以将电子化政府采购信息平台归并,但并不意味着要将集中采购机构及其职责功能合并到交易中心,也不应该取消集中采购机构。

集中采购机构具有特定的职责和作用范围,能够更加有效地发挥政府采购政策功能,这是交易中心在政府采购活动中难以实现的。虽然有些集中采购机构已经被纳入交易中心,但《政府采购法》规定的集中采购机构的设置及其非营利的独立法人地位以及必须受理的采购项目等,依然依法有效。

当然,构建交易中心也可以为集中采购机构服务。一方面,集中采购机构可以充分利用交易中心发布采购信息、使用其先进设施设备等;另一方面,集中采购目录之外的采购项目,也可以委托集中采购机构代理采购,从而促进扩大业务范围。

广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能:关于集中采购机构的地位和作用,《政府采购法》已有明确规定。某些地方用交易中心或者其他机构取代集中采购机构并不可取,会出现师出无名、职责不清、权利义务混乱的情况。

从近年来各地的实践探索情况看,以集中采购机构为主导组建交易中心有诸多好处,例如借助集中采购机构公开、公平、公正的阳光作业机制,更好地推进公共资源交易活动公开透明,更好地节约交易成本、提高交易效率。政府采购"管采分离""采用分离"的相互制衡机制,也可以更好地运用到公共资源交易活动中。

观点精萃

集中采购机构具有特定的职责和作用范围,能够更加有效地发挥政府采购政策功能,这是交易中心在政府采购活动中难以实现的。虽然有些集中采购机构已经被纳入交易中心,但其非营利的独立法人地位依然依法有效。

——中南财经政法大学教授、博士生导师 王金秀

按照《行政诉讼法》的规定,财政部门如果将政府采购监管权委托给其他机构行使,行政相对人不服的话,财政部门仍然是被告,需要承担败诉责任。如果对方受到损失,财政部门还应该承担赔偿责任。

—— 北京市政府采购中心法律顾问 张雷锋

财政部门对政府采购活动的监管权是《政府采购法》赋予的,在没有关于公共资源交易的全国性立法的情况下,财政部门的法定监管权不宜淡化或者被剥夺,甚至还应该强化。

——广西壮族自治区政府采购中心法律顾问 沈德能

政府采购监管权作为一种公权力,具有法定性,不能由职能部门"私相授受",即使财政部门主观上愿意,这样做也是违法的。

——政府采购法律专家 王军

附件:

关于公共资源交易中心开展政府采购活动有关问题的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、公共资源交易中心(办公室)、集中采购中心:

政府采购活动应遵循政府采购法的规定。近期,一些公共资源交易中心(以下简称交易中心)开展政府采购工作业务时,违法改变政府采购法定评审程序、干预评审结果、乱收费,以及在交易中心建设中存在“管采不分”等问题。为规范交易中心的政府采购活动,进一步加强政府采购监督管理,依据《中华人民共和国政府采购法》等法律法规规定,现就有关事项通知如下:

一、进入交易中心的政府采购活动,应当严格遵守《中华人民共和国政府采购法》及政府采购货物服务招标投标管理、信息公告和评审管理等有关制度规定,规范采购文件编制、信息发布、专家抽取、项目评审、质疑投诉、档案管理等行为,保证政府采购的公开、公平和公正。交易中心在政府采购活动中,不得改变采购人、采购代理机构和供应商等主体的法定权利义务,不得在法定程序外新设登记、报名、备案、资格审核等程序,限制或阻止采购代理机构、供应商进入本地的政府采购市场;不得违规组织对评审活动进行现场监督,干预政府采购评审结果。

二、交易中心在政府采购活动中应遵循非营利性的原则,不得对采购代理机构、供应商违规收取费用,也不得要求采购代理机构或采购人对现场监督人员支付评审费、劳务费等报酬,增加政府采购成本。集中采购机构应保留独立的法人地位,依法承担相应的法律责任,体现集中采购机构的公益性特征。

三、各级财政部门应依法履行对政府采购活动的监督管理职责,对进入交易中心的政府采购项目执行情况加强监督检查,依法受理供应商投诉,对违反政府采购法律法规的行为进行处理和处罚。对纳入交易中心的集中采购机构要加强考核与指导,促进落实政府采购政策功能等要求。要进一步落实“管采分离”的政府采购管理体制,财政部门不得违法采取授权、委托或者共同管理等方式,将政府采购的监管职责交由其他机构行使。对涉及政府采购活动的违法违规问题,交易中心应向政府采购监督管理部门如实反映情况,配合做好监督检查和投诉处理工作。

四、交易中心要对照政府采购法律法规和本通知规定开展自查,对存在的问题进行清理和整改。各级财政部门要切实加强对交易中心政府采购活动的业务指导和监督管理,督促交易中心做好清理整改工作。财政部将组织专项检查,对清理和整改不落实、不到位的单位予以通报。

2014年10月11日
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