坚持以集中采购为主体的政府采购制度

10年来的政府采购实践证明,政府集中采购是符合立法本意、符合改革设计初衷、符合政府采购发展规律的模式选择,在今后5年-10年甚至更长的一个时期内,应继续坚持并进一步明确为政府采购制度改革发展的方向。

第一,从我国实际情况看,社会法制意识不是很强,采购环节容易滋生腐败;政府投资比重较大,政府对资源的配置作用较强,为了更好地体现财政支出的效益原则,实现政府采购经济杠杆作用,应该更倾向于高度集中的政府采购模式。尤其是在当前,我国仍处于政府采购制度实施的初期阶段,通过强制推行集中采购,有利于政府部门尽快树立法制观念、规则意识;有利于更好地落实“管采分离”,强化制约机制,防范采购中的腐败行为;有利于机构改革精简效能目标的实现;有利于增强政策的执行力,充分发挥政府采购的制度优势。

第二,从集中采购的本源来看,政府采购的基本要义是“集中”,政府采购制度改革的初衷就是要推行集中采购,国务院领导在改革的初期就强调,“集中采购是政府采购的主要组织形式,要充分发挥集中采购机构在政府采购中的重要作用”。国家为发展政府采购投入了大量的人力、物力建立集中采购机构,如果分散了,就难以实现建立这项制度的初衷。

第三,从集中采购的作用来看,集中采购是建立公共财政体制的直接手段,当前,我国以部门预算、国库集中支付、政府采购为主要内容的公共财政体制正在建立和完善之中。作为内容之一的政府采购,如果失去了“集中”的支撑,必然影响公共财政体制和政府采购规模效应的提高,政策功能的发挥将无从谈起。

第四,从发挥政府采购政策功能的角度来看,一是需要实行集中统一采购,以此聚集采购规模,增加对市场的影响力,没有适度的规模,其作用必然受到限制;二是需要实施机构不以盈利为目的,在组织和执行采购中只以法律和政府政策为依据;而在营利性社会中介机构代理采购的模式下,容易出现为获取更多的代理业务,屈从采购人或某些供应商的意愿,在执行政府采购政策功能方面不作为或者做不当让步的情况;三是需要实施主体有一定程度的公权利,具有一定的强制性和监督控制职能。由于达到公共政策目标,可能会影响某些小集体或供应商的利益,只有实施机构具有为公共服务履行公共职责的权利,才能顺利贯彻和落实政策功能作用。

第五,从政府机构改革和职能转变看,国务院明确要求2014年6月底前提出“整合建立统一规范的公共资源交易平台”的方案,建立公共资源交易平台的目的是规范各类采购行为,统一操作流程,推动资源共享,提高效能,其本质是一个更大范围的采购事务集中,与国外公共采购的本质也是吻合的。集采机构具有丰富的采购实践经验和相对完善的制度体系,以集采机构为基础组建公共资源交易平台既符合《政府采购法》等相关法律的要求和行政体制改革精简、统一、效能的基本原则,也有利于正在进行的GPA谈判和开放国内市场后的应对工作。

第六,从政府采购社会评价看,目前社会上存在一些对集中采购的负面声音,但评价一项制度的优劣应看制度设计的初衷和本源。实行集中采购,表面看采购行为从分散走向了集中,实际上采购权力是从集中走向了分散,这就从制度设计上人为地将权力切分开来,这是最好的制约和监督。集中采购所存在的一些问题是法律政策制定的不完备、执行不到位的问题,应该用改革和发展的眼光看待这些问题,坚持在发展中解决这些问题。

综上所述,政府集中采购符合我国政府采购制度改革的初衷,符合政府采购法立法的本意。目前,我国《政府采购法》实施时间只有短短的10年时间,以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购模式刚刚建立,政府采购事业仍处于起步阶段,我国政府采购总规模占GDP和财政支出的比重仍然偏小,政府采购集中度与国外实行政府集中采购制度的国家相比仍然有较大的差距,中央预算单位政府采购集中度更是亟待提高。因此,现阶段的国情决定了我们必须坚持以集中采购为主体的政府采购制度不动摇,特别是在政府采购制度尚未全面、规范实施及整合建立统一规范的公共资源交易平台的情况下,必须继续大力抓好集中采购工作,不断提高政府采购集中度,促进政府采购制度的健康发展。

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