集中采购是政府采购制度发展的必经阶段

世界各国的政府采购模式不能一概而论,基于各自国家的历史原因和国情特点,在不同的历史阶段具有不同的组织形式。但是,无论从美国、西班牙等西方发达国家,还是韩国等新兴发展国家的采购实践来看,大多数国家都曾经历了一个时间相对较长的政府集中采购阶段;即使现在以分散采购为主、集中采购为辅的国家,在政府采购制度改革的早中期也是实行以集中采购为主的采购模式。发达国家虽然在政府体制、运行机制与我国不同,但其在政府采购领域的一些成功经验和做法,值得我们学习和借鉴。

(一)美国政府采购情况

美国自实施政府采购制度以来,政府采购先后经历了三个比较明显的阶段,分别是分散采购阶段、集中采购阶段、集中采购和分散采购相结合阶段。自美国独立至1948年期间,美国联邦政府实行完全分散采购模式,各个独立部门有较大的采购自主权,缺乏统一有效的组织,无法获得集中采购的规模效益和进行有效的管理与监督。为解决分散采购存在的弊端,美国于1949年成立了联邦总务署作为联邦政府的集中采购机构,专门负责为联邦机构采购货物和服务,美国政府采购从此进入了一个长期高度集中的阶段。随着市场经济的成熟和法律规章的完善,联邦政府于1994年调整了政府集中采购政策,政府采购由强制性集中采购发展为非强制性的集中采购。

(二)韩国政府采购情况

韩国自1949年1月一直实行高度集中统一的政府采购管理体制。调达厅是韩国负责政府集中采购工作的唯一机构,主要负责购买与供给政府物品,采购政府主要建筑工程,管理和审计政府资产等。除调达厅以外,韩国没有实施政府采购的其他机构,包括社会中介机构。韩国地方政府没有独立的政府采购机构,中央调达厅对地方调达厅实行高度垂直管理。韩国没有政府采购目录,只有限额标准规定,按照有关法令,在韩国中央部门的政府采购中,对于价值在30亿元韩元(约合1731万元人民币)以上的工程采购项目、1亿韩元(约合57.7万元人民币)以上的货物和服务采购,必须委托调达厅代为进行。标准以下的采购项目,既可以由各部门自行采购,也可以委托调达厅代为采购。

(三)西班牙政府采购情况

西班牙政府采购局成立于1968年,隶属于国家经济和财务部下的政府采购管理委员会,负责中央政府及下属各部门(约2500家采购人)政府集中采购目录以内货物、服务和工程采购。国家经济和财务部各大区派出机构下设专门的政府采购部门负责各大区集中采购,大区以下行政层级参加所属大区的政府采购,不再单设集中采购机构。中央政府采购局在政策制定、采购模式等方面对各大区政府采购起到辐射和指导作用,各大区可以参加中央政府的集中采购,也可以按照中央政府采购模式自行组织。政府采购局负责提出政府集中采购目录,并根据每年执行情况提出目录调整意见。西班牙法律赋予集中采购机构以采购人的身份实施采购,集中采购机构全权代表各采购部门,完成采购预算核准、采购程序制定、成交供应商确定、采购合同签署和出具支付凭证的全过程。

(四)英国政府采购情况

英国政府采购原先实行比较松散的管理体制,但是经过长期的分散采购实践后,分散采购的弊端逐渐显现。2000年4月,英国在财政部设立了政府商务办公室(OGC),负责组织协调中央政府各部门的采购、国内采购政策制定和培训等工作。2010年6月,为了更好地管理通用货物与服务采购支出,增加政府与供应商进行价格谈判时的筹码,联合执政政府决定撤销设在财政部的政府商务办公室,将其原来承担的采购职能与政府采购局等单位的职能合并,在英国政府内阁办公室下设立新的政府集中采购执行机构——政府采购署(GPS)。政府采购署主要任务是为英国公共机构提供采购节约服务,并专门为中央政府各部门提供集中采购服务。根据联合执政政府的指令,所有中央预算单位在采购通用货物和服务时,必须通过政府采购署实行强制集中采购,不得自行进行采购。

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