如何对非招标采购过程中采购人的权利进行监督

为了规范政府采购行为,加强对采用非招标采购方式采购活动的监督管理,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益,依据《中华人民共和国政府采购法》和其他法律、行政法规的有关规定,财政部部务会议审议通过《政府采购非招标采购方式管理办法》,并于2014年2月1日起施行。参考文献:http://www.gov.cn/flfg/2014-01/03/content_2559194.htm



《政府采购非招标采购方式管理办法》的出台,赋予了采购人诸多新的权利,使得采购人的地位正在从单一的需求方向政府采购的风向标转变。在此背景下,采购人如何合理合法地行使权利,财政部门又该如何对其进行监管,事关政府采购大局。

采购人被赋予的权利

那么,《非标法》究竟赋予了采购人哪些权利?在这些权利中,哪些容易被采购人“钻空子”?笔者对此进行了梳理。

选择招标形式。《中华人民共和国政府采购法》第十八条规定,采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购。属于本单位有特殊要求的,经省级以上人民政府批准,可以自行采购。而《非标法》第二条“采购人、采购代理机构采用非招标采购方式采购货物、工程和服务的,适用本办法”的规定,意味着对于采用非招标方式实施采购的项目,采购人有权决定是自行采购还是委托采购。

制定项目需求。在采购活动中,甲方有权就采购项目提出合法、合理的项目需求,虽然采购需求不得指定供应商或指定产品品牌、型号,不得提出含有倾向性或者排斥潜在投标人的要求,但采购人的采购需求体现了采购人的采购意愿,也是投标单位投标产品的导向标。

设定供应商特殊资格条件和资格审查。针对采购需求的不同,采购人可以设定供应商特殊资格条件和资格审查,只有满足和达到设定的资格条件的供应商才能参与项目的采购活动,或成为合格的投标人,特殊资格条件的高低决定了项目供应商参与的门槛和竞争激烈程度。

推荐供应商。《非标法》第十二条规定,采取采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商的,采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见。采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。

参与评审活动。《非标法》第七条规定,竞争性谈判小组或者询价小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于竞争性谈判小组或者询价小组成员总数的三分之二。由此可见,在非标方式中,采购人代表虽不能以专家身份出现在评标现场,但其是评审委员会的重要组成人员,其行为会对其他评委造成影响。

确定成交供应商。《非标法》规定,成交供应商的确定权属采购人,但值得注意的是,一旦非采购人意向的供应商中标,采购人也许会寻找种种理由“恶意否决”第一意向成交供应商,使得排序靠后的“替补队员”后来居上。

合同的签订。《非标法》第十九条规定,采购人与成交供应商应当在成交通知书发出之日起30日内,按照采购文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等事项签订政府采购合同。不过实践中,部分采购人习惯在招标活动结束后与成交供应商进行“二次谈判”,对产品配置、付款方式等实质性内容作出变动或修改,个别采购人甚至认为只要不否定中标供应商,其他内容都可以谈。

组织项目验收。《非标法》第二十四条规定,采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务等要求组织对供应商履约的验收,并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务等要求的履约情况。大型或者复杂的项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收。验收方成员应当在验收书上签字,并承担相应的法律责任。实践中,项目完成后供应商都会及时申请对项目的验收,采购人组织验收是其权利和义务。但个别采购人会在验收时故意刁难供应商、接受商业贿赂等,不惜损害国家利益和社会公共利益。

支付货款。在供应商进行履约时,采购人应当按照合同约定向成交供应商支付款项,项目质保期过后还应及时向供应商支付质量保证金。

如何监管采购人的权利?

通过梳理可以发现,《非标法》赋予了采购人较大的权利,采购人在行使这些权利时,极其容易暗藏腐败行为。那么,作为财政部门,如何在采购过程中对采购人的权利进行合理约束,对防止违法违规及腐败行为的发生十分关键。

一是加重采购人的法律责任,确定采购人为项目第一责任人。以往,采购人通过委托采购的方式进行采购,代理机构被认定为项目的第一责任人,一旦出现质疑投诉,代理机构往往成了质疑与投诉的主体。而根据《非标法》的规定,采购人可以采取自行采购或委托采购的方式,其第一责任人的地位应突出。

二是禁止采购人设定特殊投标资格条件。除技术复杂及大型采购项目外,一般项目原则上不得对投标资格设定特定条件。在满足《政府采购法》规定的基本条件外,如确需增设门槛的,应确保与项目相匹配,并保证充分竞争。

三是资格审查工作交由谈判小组、询价小组办理。采购活动前期,《政府采购法》第二十三条赋予采购人对供应商进行资格审查的权利,应予取消(不包括采购人自行组织的采购项目),采购活动开始后,资格审查工作则由评审委员会等负责。

四是采购需求由谈判小组、询价小组确认。这种做法一方面可充分保障采购文件的合法性、合理性,另一方面可减少因采购文件而引起的纠纷。

五是禁止指定品牌。《非标法》第十条规定,谈判文件、询价通知书不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌,不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。在政府采购活动中,真正的竞争和较量不仅应在不同的供应商之间展开,还应在不同的品牌之间展开,因此必须禁止定牌采购的行为。

六是加强评审现场管理。采购人需要在评审前介绍项目背景和技术需求的,应当按规定事先提交书面介绍材料;评审专家对采购文件的理解不明,确需采购人代表当场解释说明的,采购人代表应结合采购项目的客观需求进行陈述,不得涉及具体供应商或者品牌;按照独立评审的要求,所有评审委员会成员均应独立提出自己的评审意见,采购人代表不得向其他专家明示或暗示自己的评审意见和评分结果;采购人代表不能担任评审委员会的组长,不得以任何方式向其他专家施加压力,不能干扰甚至左右其他专家的意见,防范其对评审活动的实际控制。

七是加强项目采购结果的公示。《非标法》第十八条规定,采购人或采购代理机构应当在成交供应商确定后两个工作日内,在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果,同时向成交供应商发出成交通知书,并将竞争性谈判文件、询价通知书随成交结果同时公告。而成交结果公告应当包括主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求等主要内容,以真正体现政府采购公开透明的原则。

八是加强对采购项目完成情况的监督。过去,我国政府采购更多地注重评审过程,轻评审结果;重项目采购,轻项目验收。实际上,采购项目完成后,财政部门应对项目履约情况定期进行抽查,盘点采购单位的政府采购物品和固定资产,如出现差额,应分析原因,由采购管理部门出具管理意见,并责令整改。

九是严处违法违规行为。《政府采购法》第七十二条规定,采购人及其工作人员出现违法行为的,依法应当承担刑事责任或行政责任。《非标法》第七十七条、第七十八条也详细列举了评审委员会成员违法的各种情形,并规定了相应的法律后果。同时《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》也明确指出,依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员,在政府采购事项的评审或者采购活动中,索取他人财物或者非法收受他人财物,为他人谋取利益,数额较大的,依照刑法有关规定分别以受贿罪或非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

(作者:王庆玲 尹雄伟 易学汶;湖南省株洲市财政局政府采购管理办公室)

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